Im rein rechtlichen Sinne sind Geldspielautomaten (amtlich: »Unterhaltungsautomaten mit Gewinnmöglichkeit «, von Spielern als »Daddelkästen« bezeichnet) nicht den Glücksspielen zuzurechnen.
Der Gesetzgeber hat für das Automatenspiel eine Reihe von Vorschriften erlassen, die Gewinne und Verluste mit Vermögenswert ausschließen sollen, um es vom Glücksspiel abzugrenzen und für eine gewerbliche Betätigung zu öffnen. Die Vorgaben der Spielverordnung sind (Bundes-Gesetzblatt I, 1985, S. 2245, 1990, S. 2392, 1993, S. 460 und 2001, S. 2992):
1. maximaler Einsatz pro Spiel: 0,20 EUR,
2. Höchstgewinn pro Spiel: 2 EUR, 100 Sonderspiele (50 Sonderspiele im Risikospiel),
3. Mindestlaufzeit pro Spiel: 12 Sekunden,
4. Mindestauszahlungsquote: 51,7% (mindestens 60% der durch den jeweils geltenden Umsatzsteuersatz verringerten Einsätze). Gestattet ist die Aufstellung von Geldspielgeräten in Spielhallen (maximal 10 Geräte auf einer Fläche von mindestens 150 qm), Gaststätten und Wettannahmestellen (jeweils maximal 2 Geräte).
Diese gesetzlichen Bestimmungen sollen die Gefahr unangemessen hoher Verluste in kurzer Zeit ausschließen [§ 33e Gewerbeordnung (GewO)], den Spieler schützen (§ 33f GewO) und eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs verhindern (§ 33i GewO). Über die Verknüpfung von Spielabläufen ist es der Automatenindustrie jedoch gelungen, Spielsysteme (Sonder- und Risikospiele) einzuführen, die die intendierte Abgrenzung unterlaufen. In den Sonderspielserien wird zumeist der Höchtgewinn von 2 EUR mit einer Chance von 50% und mehr (maximal 78%, Prüfregel) gewährt, so dass beispielsweise 150 Sonderspiele (häufig als Freispiele angeboten) zu Gewinnen von 150 bis 234 EUR führen. Die Serien werden nach Einlauf bestimmter Symbolkombinationen auf den in der Regel 3 Walzen/Scheiben der Automaten ausgelöst. Beim Risikospiel lassen sich Gewinne des Grundspiels per Tastendruck schrittweise auf bis zu 150 Sonderspiele verdoppeln. Sind 50 höherwertige Sonderspiele (wie »Moneyspiele«) erzielbar, die durch Merk malsübertragungen und Risi spiel zusätzliche Sonderspiele ermöglichen, wird die in der Spielverordnung festgelegte Höchstgrenze auch schon mal überschritten (Meyer, 1998). Der Spieler kann somit beispielsweise 50 EUR (Gegenwert von 50 Sonderspielen) einsetzen bzw. riskieren, um 100 EUR (100 Sonderspiele) zu gewinnen. Stopp-, Start- und Risikotasten beziehen den Spieler aktiv in den Spielablauf ein, obwohl deren Betätigung – außer beim Nachstarten der ersten Walze/Scheibe – gar keinen Einfluss auf das Spielergebnis hat, da es im Steuerungsprogramm der Automaten bereits vorbestimmt ist.
Der durchschnittliche Dauerverlust beim Automatenspiel beläuft sich auf 29 EUR pro Stunde (48,3% des Bruttoeinsatzes) an einem Gerät, maximal kann der Verlust 60 EUR betragen. Bei gleichzeitigem Spiel an zwei Automaten über fünf Stunden ergeben sich beispielsweise Verluste von 290 EUR bzw. 600 EUR. ! Die Verluste können damit vermögensgefährdende Ausmaße annehmen. Allein bei Berücksichtigung des stündlichen Durchschnittsverlustes an einem Gerät zeigt sic dass der Betrag den durchschnittlichen Bruttostundenlohn eines Arbeiters im produzierenden Gewerbe in Höhe von 15 EUR (in 2003) bei weitem übersteigt. Dieser potenzielle Maßstab weist gleichfalls den Gewinnanreizen einen Vermögenswert zu, so dass die juristische Unterscheidung zwischen Geldspielgeräten als »Unterhaltungsautomaten mit Gewinnmöglichkeit« (Gewerberecht) und »Glücksspielen« (Polizei- und Ordnungsrecht) nicht mehr haltbar ist. Nach der Expansion der Spielhallen in den 80er- Jahren, offensichtlichen Fehlentwicklungen und kritischen Diskussionen zum Thema »Spielsucht« in der Öffentlichkeit forderte der Deutsche Bundestag mit Beschluss vom 20.4.1989 (BT-Drucksache 11/3999, 4244) u.a. Maßnahmen zur Minderung der von Geldspielgeräten ausgehenden Spielanreize.
Zur Vermeidung gesetzlicher Maßnahmen hat daraufhin das Bundesministerium für Wirtschaft mit der Automatenindustrie »freiwillige selbstbeschränkende Vereinbarungen« ausgehandelt, die seit dem 4. November 1990 in Kraft sind (BT-Drucksache 11/62 ), wie:
▬ Begrenzung der durch Kumulierung zu gewinnenden Sonderspiele auf 150 Spiele,
▬ Beschränkung des Münz-Gewinnspeichers auf maximal 25,56 EUR,
▬ Einrichtung einer Zwangspause von 3 Minuten nach einer Stunde ununterbrochenen Spielens,
▬ Warnhinweise auf der Frontscheibe der Geräte (⊡ Abb. 2.3),
▬ Bereitstellung von Informationsmaterialien zu den Gefahren des Vielspielens,
▬ Verhinderung des gleichzeitigen Bespielens von mehr als 2 Geldspielgeräten,
▬ Einschränkung der Werbung für Geldspielautomaten.
Der Glücksspielcharakter des Automatenspiels ist durch die Bestimmungen aber unangetastet geblieben. Zudem hat die Automatenindustrie die freiwilligen Vereinbarungen, deren Einhaltung die Zulassungsbehörde (Physikalisch-Tech nische-Bundesanstalt, PTB) ohnehin nicht einfordern kann, in einem zentralen Punkt bereits abgeändert, um den Spielanreiz zu erhöhen. Die Begrenzung der durch Kumulierung zu gewinnenden Sonderspiele auf 150 Spiele wurde im Jahr 1998 durch die Schlichtungsstelle der Automatenhersteller a gehoben, der Zähler zur Erfassung des Grenzwertes eingespart. Über die wiederholte Risikoanwendung und nacheinander einlaufende Sonderspielserien ist seitdem der Gewinn einer theoretisch unbegrenzten Anzahl von Sonderspielen möglich.
Das Automatenspiel ist außerdem schneller geworden. Durch die Einführung überlappender Spiele können einzelne Spiele (in der Wahrnehmung) nur 6 Sekunden dauern, da der Beginn bereits vorher stattfindet, ohne dass es der Spieler bemerkt. Die PTB hat Gewinnballungen durch die Aneinanderreihung von Sonderspielen mit Geldgewinnen von mehr als 1600 EUR (bei einem ursprünglichen Einsatz von 0,20 EUR für das auslösende Spiel) ermittelt. Festgestellte Extremwerte für Verlustsummen lagen bei 490 EUR in 10 Stunden an einem Gerät, bei einer Spieldauer von 15 Sekunden (PTB, 1999). Der potenzielle Gewinnbetrag erhöht sich darüber hinaus durch Jackpot-Gewinne bis zu 10000 EUR, die Spielstättenbetreiber unter den teilnehmenden Spielern auslosen. Die offensichtlichen Lücken in der Spielverordnu , wie der fehlende Ausschluss von Merkmalsübertragungen, und die mangelnde Transparenz des Regelwerkes lassen eine Novellierung als dringend notwendig erscheinen.
Die PTB (1999) schlägt vor, in der Spielverordnung Eckwerte für Verluste und Gewinne des Spielers festzulegen, die die gebotenen Werte direkt vorgeben. Neben den Grenzwerten für das Einzelspiel (Mindestspieldauer, Höchstwerte des Einsatzes und der Auszahlung) sind zusätzliche, auf Zeitintervalle bezogene Grenzwerte erforderlich, um die Gewinne und Verluste des Spielers in gewünschten Schranken zu halten. Die von der PTB in Absprache mit dem Verband der Deutschen Automatenindustrie vorgegebenen und in die politische Diskussion eingeführten Werte orientieren sich allerdings an den durch intensive Nutzung der vorhandenen Lücken bereits realisierten Werten. Der Referentenentwurf des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit zur Änderung der Spielverordnung sieht unter anderem vor: Die Mindestspieldauer soll nur noch 3 Sekunden betragen, bei maximale Einsätzen von 0,20 EUR und Höchstgewinnen von 2 EUR je Spiel.
▬ Bei einer Verlängerung der Spieldauer sollen Höchsteinsätze von 2,51 EUR und Höchstgewinne von 25,10 EUR je Spiel (bezogen auf ein 74-Sekunden-Spiel) möglich sein.
▬ Die Summe der Verluste darf im Verlauf einer Stunde 90 EUR zuzüglich der am Tage der Antragstellung geltenden Umsatzsteuer nicht übersteigen.
▬ Die Summe der Gewinne darf im Verlauf einer Stunde nicht höher sein als 500 EUR.
▬ Nach einer Stunde Spielbetrieb muss eine Spielpause von mindestens 5 Minuten erfolgen.
▬ Die Speichermöglichkeit von Geldbeträgen in Münz- und Gewinnspeichern wird in der Summe auf 25 EUR begrenzt.
▬ In Gaststätten und Wettannahmestellen wird die zulässige Zahl der Geldspielgeräte auf 3 erhöht. In Spielhallen sollen zukünftig 15 Geräte sowie 2 Mehrfach-/Gesellschaftsspielgeräte mit Geldgewinnen (z. B. Black-Jack-Automaten) zulässig sein. Die Mindestquadratmeterzahl wird entsprechend auf 10 m2 gesenkt.
▬ An Geldspielgeräten sollen deutlich sichtbare, sich auf den übermäßige Vielspielen und auf den Jugendschutz beziehende Warnhinweise sowie Hinweise auf Therapiemöglichkeiten bei pathologischem Spielverhalten angebracht werden. Die Aufsteller haben in einer Spielhalle Informationsmaterial über Risiken des übermäßigen Spielens sichtbar auszulegen.
▬ Der Antragsteller der Zulassung eines Geldspielgerätes soll eine verbindliche Erklärung abgeben, dass a) aus den Einsätzen Gewinne in solcher Höhe ausgezahlt werden, dass bei langfristiger Betrachtung im Gerät kein höherer Betrag als 29 EUR zuzüglich der Umsatzsteuer je Stunde verbleibt, b) die Gewinnaussichten zufällig sind und für jeden Spieler dem Grunde nach gleiche Chancen für das angebotene Spiel eröffnet werden und c) die Möglichkeit vorhanden ist, den Kasseninhalt auszulesen.
Der Referentenentwurf sieht darüber hinaus ein grundsätzliches Verbot von Gewinnspielgeräten vor, die unter dem Begriff »fun games« subsumiert werden. Die neue Spielverordnung soll in 2005 in Kraft treten. Die vorgeschlagene Novelierung wird allerdings dem Sinn und Zweck der Spielverordnung nicht gerecht. Statt die Fehlentwicklungen der vergangenen Jahre zu korrigieren und einen effektiven Spielerschutz durch die Beschränkung der Verluste und Gewinne auf ein vertretbares Maß (ohne Vermögenswert) zu gewährleisten, sollen die Spielanreize durch ein schnelleres Spiel gesteigert, die durch die Umgehung der Verordnung erreichten Höchstgewinne festgeschrieben und der mögliche Stundenverlust deutlich erhöht werden.
Eine Spieldauer von mehr als 15 Sekunden, ein Höchstverlust in Höhe des Brutto-Stundenlohns eines Arbeiters sowie das Dreifache als Höchstgewinn (45 EUR) werden der notwendigen Abgrenzung zum Glücksspiel eher gerecht und verhindern gleichzeitig eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebes. Eine fundamentalere Gesetzesänderung fordert der »Fachverband Glücksspielsucht« ein, der in seinem 10-Punkte-Positionspapier die Einordnung von Unterhaltungsautomaten mit Gewinnmöglichkeit unter das staatliche Glücksspielmonopol vorschlägt.